蔚县大南山是张家口地区开辟的第一块抗日根据地。1938年2月23日,蔚县抗日民主政府在蔚县大南山王喜洞村正式成立,县长段钟南。政府下设一个科,科长方星五、秘书孙乐天,属晋察冀边区冀西第一专署(分区)领导。抗日民主政府成立后,县级领导机构逐渐充实、完善。1939年3月间,县长段钟南调走,由曹孟良接任。政府机关有所扩大,设民政科、教育科、财政科、实业科。1940年4月,蔚县在岔道河村召开了第一次扩大的县议会。大会开了4天,上级党委派人讲了当前的国内外形势,县政府的领导人讲了抗日斗争的具体任务以及战胜灾荒和流行疾病的重要性。最后进行民主选举,周嘉烈被选为县议长,罗吉有为秘书,选举李文杰为县长。会后,在全县范围内进行了一次普遍的村选。蔚县抗日民主政府在原4个科的基础上又增设了司法科、公安局、粮食局、贸易局。根据地由原来的3个区扩大到7个区。到1940年7月,全县建立了7个抗日区政府。1941年5月,蔚县改属晋察冀冀西第六(平西)专署领导。

平西地区抗日民主政权的建立和发展,大体经历了三个阶段。

第一阶段,1938年3月至1940年冬是平西抗日民主政权的初创时期。1938年二三月间,八路军四纵队进至平西,在部队的掩护和晋察冀边区行政委员会委任之下,先后建立了宣(化)涿(鹿)怀(来)、昌(平)宛(平)、涞(水)涿(县)、房(山)良(乡)4个联合县抗日民主政府。王巍任宣涿怀联合县抗日民主政府县长。这4个县级抗日民主政权,归晋察冀边区行政委员会直接领导。1939年3月,在平西成立了冀西第四行政督察专员公署(1940年5月改称晋察冀第六专署,即平西专署),平西建立的4个县抗日民主政府由平西专署管辖。宣涿怀联合县抗日民主政府在平西专署的领导下,逐步加强了县、区抗日政权建设,年底,建立了6个行政区,每区辖10多个行政村,共有60多个村建立了村抗日政权,执行县、区抗日民主政府的政策法令。这个阶段政权工作主要是针对敌人进攻,动员人力、物力配合部队作战,有时成为随军政府。政府的工作人员与群众的关系尚不密切,群众对抗日政权还不够信任。由于动员任务过大(征粮、收枪、征兵),造成地主富农的不满,先后发生了矾桑事变、大村事变、三坡事变、堂上事变、涞水三区事变、宣涿怀事变,使平西各县、区、村的抗日政权遭到严重破坏。

第二阶段,1941年初至1943年春是平西抗日政权经受严峻考验,得到迅速恢复、巩固阶段。1941年初,由于斗争形势的变化,撤销了宣涿怀联合县建制。6月,又将房良、涞涿两个联合县合并为房(山)涞(水)涿(县)联合县,平西专署所辖房涞涿、昌宛、蔚县3个县抗日民主政权。这个时期,平西抗日斗争形势极为严峻。日伪1941年8月的大“扫荡”和1942年以“蚕食”为主的局部“扫荡”,侵占了房涞涿和昌宛一部分地区,在斋堂川实行了“治安强化”。宣涿怀地区大部被日军“蚕食”,变成敌占区和游击区。日军在平西抗日根据地安设据点27个,驻扎了日伪军,在许多村建起了伪大乡和村伪政权。

为了粉碎敌人的“蚕食”进攻,中共平西地委根据区党委“只有积极开展,才能巩固”的指示精神,于1942年乘敌后方兵力空虚之隙,决定积极向西北(宣化、蔚县、涿县、涿鹿、阳原)、岭北(分水岭以北的永定河、桑干河沿岸)两个地区突击。一方面实行精兵简政,一方面转向外线,深入敌后开辟新区。八路军武工队在寻机打击敌人的同时,发动群众大力开展反资敌、脱敌斗争。斗争方式主要是对旧的村政权的改造。经过工作逐渐变亲日的一面政权为中间两面政权,变两面政权为抗日一面政权。在根据地内推行民主政治,建立由中共党员、非党左派进步分子、中间派各占三分之一的“三三制”政权。经过艰苦工作,到1943年春季,全区恢复与再建了100多个村政权,新组建了蔚(县)涿(鹿)宣(化)、蔚(县)阳(原)、怀(来)涿(鹿)3个联合县政权办事机构。平西抗日民主政权得到了恢复、巩固,同时有了发展。

第三阶段,1943年春至抗日战争胜利,是平西抗日民主政权全面发展阶段。1943年6月,平西地委扩大会议讨论并总结了西北和岭北两个新区的工作,对今后的工作提出了具体要求和意见。要求在12月底,西北地区在现有基础上,再扩大100多个村庄,完成2个到3个县治。岭北要发展到100至200个村庄,完成一到两个县治。工作的结果,到年底在房(山)涞(水)涿(县)新开辟了71个村庄,恢复107个村,在西北有332个村庄(抗日一面政权43个,中间两面政权106个,抗日两面政权143个,亲日一面政权40个)在岭北发展了185个村庄(抗日一面政权8个,中间两面政权44个,亲日两面政权133个)。由于抗日政权的发展,从西北和岭北两个地区完成上缴公粮3570石,征收新兵3200名,打破了敌人的经济封锁,解决了抗日根据地人力、物力的困难。1944年夏,平西县级抗日民主政权发展到9个县政府。

在平北,日军侵占张家口后,日伪合流,相互勾结,在“蒙疆自治政府”、“满洲国”、“华北自治政府”3个伪政权的统治下,从城镇到乡村建立起了一整套伪政权体系,对人民实行残酷统治。而抗日民主政权的最初建立是在1938年6月至1940年1月八路军三进平北期间。1938年6月,八路军四纵队挺进冀东途中,在平北的延庆、昌平、滦平、怀柔、密云一带,宣传抗日救国,发动群众建立区、村抗日组织和发展地方武装,开展游击战争,建立了昌(平)滦(平)密(云)联合县政府。1940年1月,王伍任主任的中共平北工作委员会进入平北,在昌平、延庆、十三陵地区展开工作,创建了昌(平)延(庆)联合县,建立了抗日民主政府。1940年4月,中共平北工委移驻海陀山区后,即派出干部组成工作团到海陀山东麓发动群众,经过一段艰苦工作,先后建立了龙赤、龙延怀、龙崇赤联合县抗日民主政府。政府下设民政、财粮、教育、公安等科。为了广泛团结吸收各阶层爱国人士参加和支持抗日政府工作,根据中共中央指示和中共中央晋察冀分局的安排,龙赤、龙延怀两县建立了参议会。参议员由根据地公民选举或由县政府聘请,任期两年,可连选连任。经参议员选举,产生县参议会议长,副议长。参议会开始只开一些座谈会,征询意见,起一些咨询作用,后来随着工作的开展,作用越来越明显,可按规定选举县长、副县长、法院院长;监察、弹劾政府行政人员、司法人员;参与政府各项政策的制定;批准预算,审查决算;督促检查政府执行参议会决议情况。参议会开会由议长主持,行使县政权之职能。

平北抗日根据地各联合县民主政权建立之后,即着手推动基层政权建设。区政权建设较县政权建设更为复杂一些。多数区开始只有区长一人,后来配备了二三名助理员。区公所也没有固定驻所,多数情况是区长在哪里,哪里即是区公所。区公所的主要任务就是建立发展村政权。村政权是区政权的基础,没有村政权,不仅区政权是空设,而且县政权的职能也难以行使。当时的村政权存在三种形式:抗日一面政权(巩固的根据地),对敌一面政权(敌人统治区),中间两面政权(敌我争夺的游击区)。中间两面政权又分为:对我善意中立,对敌善意中立,中间两面应付。根据上述情况,根据地县、区政府采取了不同的改造方法:对于近敌村,考虑到他们的处境，允许一定时间内明敌暗我态度的保留。而对于积极为日伪效劳的铁杆汉奸,则予以坚决镇压。龙(关)崇(礼)赤(城)联合县老幼屯伪大乡王安录是一个铁心事敌的汉奸,经教育争取无效,就及时抓获除掉。这对那些处于动摇观望的伪组织人员震慑很大,促使其态度向抗日方面转化。通过艰苦的工作,逐步实现了亲日政权转变为两面政权,中间的两面政权变为忠我欺敌,亲我的两面政权则转变为抗日政权,完全脱离日伪。到1941底,平北抗日根据地区级抗日民主政权27个,所属村级政权也建立了起来。

1942年、1943年是日伪军事上“扫荡”最频繁的年代,也是政治上“蚕食”搞得最紧的年代。在这种险恶的环境下,有的区村政权变质,一些已被改造过来的区村政权重又投入日伪怀抱。少数区村党员干部叛变投敌、脱党。特别是龙崇赤联合县的11个区除二区外都丧失了工作基础。为了汲取在敌人“扫荡”、“蚕食”的严峻形势面前,许多由上层人物执掌的村政权发生倾敌、叛变的教训,根据平北地分委西坡会议上提出的“必须着手改造村政权,形成基本群众在政权中的优势,确保党对政权的领导”的要求,首先在根据地巩固区按照“三三制”的要求普遍进行了村政权选举。在选举政策上,凡年满18周岁、赞成抗日和民主的中国人,不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度,均有选举权和被选举权。这样,一些群众不信任的村干部在群众选举中落选,而一些坚定的抗日分子,特别是共产党员身份未公开的人,由于受到群众拥护和支持,被选举为村长或其他职务。各村政权还设有民政、财政、实业、文教、粮秣委员和武装队长等。对于两面政权,一时不便进行选举的,也设法进行了改造,使抗日进步力量在村政权中占优势,继续团结各阶层抗日人士,保证共产党的抗日主张及各项方针政策的贯彻执行。1943年底平北抗日根据地各联合县所属村抗日一面政权已达377个,占总村数的30.5%;亲日一面政权变为亲日两面政权或中间两面政权的432个,占35%;亲日两面政权变为中间两面政权78个,占6.32%;亲日一面政权349个,占28.23%。到1944年又有许多亲日一面政权变为两面政权,一些两面政权与敌脱离关系,变成抗日一面政权。这些区村政权,在基层工作中除宣传共产党的抗战主张，贯彻共产党的路线方针政策外,还筹粮筹款,动员人民群众参军参战支援前线,为抗日战争的胜利作出了重要贡献。